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关于《揭阳古城保护条例(草案)》修改情况的报告

——2018年11月27日在市第六届人民代表大会常务委员会第十九次会议上

来源:市人大法制委员会主任委员 高宇飞     发布时间:2018-12-10     浏览量:1102

主任、各位副主任、秘书长,各位委员:

  市六届人大常委会第十七次会议于9月20日对市政府提请审议的《揭阳古城保护条例(草案)》(以下简称“条例草案”)(共六章四十七条)以及环资工委关于条例草案的初审意见进行了审议。常委会组成人员认为制定该条例非常必要,并提出了一些意见建议。会后,法工委及时组织有关人员对常委会组成人员提出的意见建议进行认真研究,并于9月28日召开由市城规局、文广新局、法制局以及市立法咨询服务基地参加的修改讨论会,共同对阶段来收集到的意见建议进行梳理研讨,法工委根据研讨结果对条例草案进行修改,形成《揭阳古城保护条例(草案修改征求意见稿)》。10月18日,法工委组织市城规局、文广新局、法制局有关人员到揭阳古城开展实地调研,并就条例草案的修改完善等问题与榕城区人大及政府相关部门进行座谈交流。10月29日,法工委将条例草案修改征求意见稿在揭阳人大网上向公众公开,并发函向市委办、市政府办、市政协办、市直有关单位、各县(市、区)人大常委会、市立法咨询服务基地、市人大常委会立法咨询顾问以及市人大代表等征求意见。11月13日,法工委委托省人大常委会法工委组织召开专家论证会对条例草案修改稿设定的主要制度措施等进行论证。11月19日上午,市人大法制委员会召开全体会议,对条例草案进行统一审议,形成《揭阳古城保护条例(草案修改稿)》(以下简称“条例草案修改稿”,共六章五十二条);同日下午,市六届人大常委会第26次主任会议讨论决定将条例草案修改稿提请市六届人大常委会第十九次会议审议。现将主要修改情况报告如下:

  一、关于适用范围。为使条例适用范围相关规定更加简洁,建议将条例草案第二条第一款修改为“本条例适用于揭阳古城的规划、保护、管理和利用等活动”;此外,为对揭阳古城予以清晰界定,建议第二款增加规定“本条例所称揭阳古城,是指位于揭阳市榕城区内,能够整体地体现揭阳传统风貌、地方特色,古迹相对集中,有一定视觉连贯性的历史城区”,同时为使古城四至范围划定更符合古城实际情况、更规范明确,建议将古城的范围调整规定为“东至东风河(东护城河)东岸线,北至北环城路外侧线,西至西环城路外侧线,南至望江北路外侧线”, 作为条例草案修改稿第二条。

  二、关于部门职责为进一步厘清古城保护相关部门的工作职责,建议对市城乡规划主管部门、文物主管部门、房产管理主管部门以及公安机关的具体职责分款予以细化规定,作为条例草案修改稿第五条。

  三、关于揭阳古城保护委员会。考虑揭阳古城保护委员会在加强揭阳古城保护工作中的重要作用,建议对保护委员会的具体职责作进一步细化规定并分项列举,作为条例草案修改稿第六条第一款。

  四、关于历史文化街区的划定、历史风貌区的确定。为加强对历史风貌区的保护,有必要对其认定标准予以明确,建议增加规定“尚未达到历史文化街区划定标准或者尚未公布为历史文化街区的地段,但具备下列条件的,市人民政府可以认定为历史风貌区:(一)历史建筑集中连片分布,并具有一定规模;(二)空间格局、景观形态、建筑样式等较完整地体现地方某一历史时期地域文化特点”,与条例草案第十三条整合作为条例草案修改稿第十七条。

  五、关于历史建筑的确定标准。根据国家和省关于加强历史建筑保护的有关文件规定,历史建筑的确定标准在于是否具有历史文化保护价值,并没有具体年限的要求,考虑到年限要求可以由城乡规划主管部门在实际确定工作中予以酌情考量,建议将条例草案第十四条第一款中的“建成六十年以上”的条件予以删除,同时删除该条第二款规定,作为条例草案修改稿第十八条。

  六、关于历史文化遗产普查。考虑到条例草案第十五条第一款规定的普查只是针对历史文化街区和历史建筑的潜在对象,而缺失了对其他历史文化遗产的普查,建议予以增加;为加强对可能存在地下文物的保护和管理,建议设立地下文物埋藏区制度,增加规定“经普查和专家咨询委员会论证评审,对可能存在文物且文物分布相对密集的区域,市人民政府应当公布为地下文物埋藏区,并划定相应的保护范围”,作为条例草案修改稿第十九条第一款。

  七、关于预先保护制度。为加强对预先保护对象相关权利人权益的保护,建议将条例草案第二十四条第一款规定组织专家论证的时间由“三十日内”修改为“十日内”,并增加规定“确定为预先保护对象的,榕城区人民政府应当自确定之日起三日内向其所有权人、代管人或者使用权人发出预先保护通知,并在所在地居民委员会的公示栏上公告”,另外,为加强对预先保护对象的管理,建议增加“在预先保护期内,预先保护对象所在地街道办事处应当加强日常巡查”的规定,作为条例草案修改稿第二十条。

  八、关于历史文化街区的申报和历史建筑的确定。考虑到条例草案没有规定历史文化遗产普查的后续处理事宜,制度设定上不够严谨,建议增加一条“对揭阳古城内符合历史文化街区划定标准的历史风貌区,应当及时申报为历史文化街区;对符合历史建筑确定标准的建筑物、构筑物,应当及时组织开展历史建筑的确定工作”的规定,作为条例草案修改稿第二十一条。

  九、关于建设活动的考古要求。条例草案第二十六条第四款规定“在古城范围内进行占地面积一万平方米以上的大型建设工程的”应该报请组织考古,考虑到揭阳古城面积大概只有1.24平方公里,上述规定面积过大,不利于对可能存在地下文物的保护,建议占地面积修改为“五千平方米以上”;另外,考虑到施工前是否应当进行考古,主要取决于建设工程所在区域地下可能存在文物的概率,故建议将该款修改为“在揭阳古城的地下文物埋藏保护范围内进行工程建设,或者在地下文物埋藏区以外区域进行占地面积五千平方米以上大型工程建设的,建设单位应当在施工前按照法律、法规的有关规定,报请省人民政府文物主管部门组织考古调查、勘探”,同时增加一款“在进行前款规定以外的其他工程建设过程中发现文物的,建设单位应当保护现场并立即报告文物主管部门”的规定, 作为条例草案修改稿第二十九条。

  十、关于历史建筑的修缮。考虑到历史建筑维护修缮专业性强,有必要进行一定的技术规范,建议增加规定“历史建筑维护修缮技术指引由市人民政府城乡规划主管部门会同同级文物等主管部门以及榕城区人民政府制定并经广泛征求意见以及专家咨询委员会论证评审后向社会公布”,作为条例草案修改稿第三十一条第二款。

  十一、关于一般民居修缮。考虑到一般民居修缮行为较为常见,条例草案第二十七条规定修缮前均需制定修缮设计方案并报批,该规定在实际管理中可操作性不强,也并非确有必要,建议修改为“一般民居的维护修缮涉及改变房屋外立面或者改变房屋结构的,其所有权人、代管人或者使用权人应当在开始维护修缮前向市人民政府城乡规划主管部门报告”,另外,建议增加市城乡规划主管部门应当加强对民居修缮的日常巡查监管的规定,作为条例草案修改稿第三十三条。

  十二、关于维护修缮指导服务。考虑到历史建筑和一般民居的维护修缮均应当按照相关的技术指引进行,为更好落实技术指引相关要求,突出以人民为中心的服务理念,建议增加“市人民政府城乡规划等主管部门应当加强对揭阳古城内历史建筑和一般民居维护修缮的技术指导和服务。历史建筑保护责任人和一般民居的所有权人、代管人或者使用权人,有权向市人民政府城乡规划等主管部门提出维护修缮技术咨询,有关部门应当无偿提供指导和服务”的规定,作为条例草案修改稿第三十四条。  

  十三、关于开发利用总体要求。考虑到开发利用是古城保护的一个重要方面,有必要对开发利用进行总体上的规范和引导,建议增加规定“揭阳古城的利用应当符合揭阳古城保护规划的要求,并保持与其历史、艺术、科学、社会价值和文化内涵相适应,实现合理利用与保护传承相协调”,作为条例草案修改稿第四十一条。

  十四、关于促进合理利用。考虑到条例草案第三十八条、第三十九条第一款内容均为人民政府促进古城合理利用可以采取措施的规定,建议予以整合对相关措施分项规定,作为条例草案修改稿第四十二条。

  十五、关于原住居民的服务保障。考虑到条例草案第三十九条第二款规定对原住居民公序良俗的保护和开展生产经营的倡导,体现对原住居民权益的保护,内容上具有一定的独立性,建议单独成条,并增加关于有关部门和单位应当提供用电、用水和通讯等方面服务保障的规定,作为条例草案修改稿第四十三条。

  十六、关于综合执法。为使条例具有一定的前瞻性,适应当前住房城乡建设领域行政处罚权等划转城市管理和综合执法部门的职能转变和机构改革需要,建议增加关于在实施综合执法的领域,行政处罚以及与行政处罚相关的行政强制措施由城市管理和综合执法部门集中行使的规定,作为条例草案修改稿第五十一条。

  除此之外,还对条例草案的一些文字措辞和条文顺序等作了相应的修改和调整。

  法制委员会认为,条例草案修改稿与宪法、法律、法规不抵触,建议提请常委会本次会议审议。

  以上报告和条例草案修改稿,请予审议。

  (供稿:法工委 江洁周)