冯群璋

人民代表大会制度是中国的根本政治制度。全面深化改革是事关党和国家事业发展全局的重大战略部署。新时期推进全面深化改革，必须坚持在党的全面领导下，发挥人大立法的引领作用、人大监督的保障作用、人大代表的导向作用，保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行，保证党的主张通过法定程序成为国家意志，保证人民意志依法有序进入国家决策和各项工作中，在全面深化改革中充分发挥人民代表大会制度优势，确保改革不断取得新突破、打开新局面。

一、正确把握人大制度与全面深化改革的内在关系

充分发挥人民代表大会制度优势，首先必须正确把握人大制度与全面深化改革的内在关系。宪法和法律赋予各级人大立法权、监督权、决定权、任免权，赋予人大代表提案权、表决权、审议权、质询权。其中，立法权对全面深化改革具有引领推动作用，决定权、任免权、监督权是推动改革事项落实落地的重要保障，人大代表提案权、表决权、审议权、质询权是畅通社情民意反映和表达渠道、凝聚改革共识和合力的重要举措。

（一）人大制度是全面深化改革的重要引领。人大是立法机关，立法在改革开放和现代化建设中发挥着重要而独特的作用。2015年9月我市获批地方立法权以来，我们积极开展探索，坚持以良法促进善治，先后制定《扬尘污染防治条例》《生活垃圾管理条例》《重点流域水环境保护条例》《揭阳古城保护条例》4部实体性法规，在规范和推动重点领域管理方面发挥积极作用，实现了地方立法良好开局。

推进改革胆子要大，要真枪真刀，并不意味着可以率性而为。习近平总书记指出：“我们讲胆子要大、步子要稳，其中步子要稳就是要统筹考虑、全面论证、科学决策。”特别是高度重视运用法治思维和法治方式推进改革，凡属重大改革都要于法有据，确保在法治轨道上推进改革。在改革实践中，研究改革方案和改革措施时同步考虑所涉及的立法问题，及时提出立法需求和建议；实践证明行之有效的改革成果，及时上升为法律；实践条件还不成熟、需要先行先试的，按照法定程序作出授权；对不适应改革要求的法律法规，及时修改和废止。法治的引领和推动，是新时代改革蹄疾步稳的重要原因之一。这就要求立法机关紧密围绕全面深化改革总目标，把立法决策和改革决策更好结合起来，树立正确的立法价值理念，完善立法工作体制机制，发挥人大立法主导作用，推进科学立法、民主立法，不断提高立法质量，从法律上、制度上推动和落实改革举措。

（二）人大制度是全面深化改革的重要保障。人大的监督工作，是代表国家和人民进行的监督，体现国家一切权利属于人民的宪法原则，在国家监督体系中具有最高法律权利。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关，都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。从其运行模式来看，人民代表大会制度既有利于充分发扬民主、避免权力过分集中，又可以集中力量办大事、提高工作效率，使国家的各项工作协调一致地进行，形成强大工作合力。

全面深化改革工作是一个整体推进的系统工程，经济、文化、社会、生态文明各领域改革紧密联系，互相关联，任何一个领域的改革都有可能关联到其他领域。比如，营商环境综合改革，本质上既是经济体制改革，又是行政体制改革，如果各领域改革不配套，推进不平衡，效果就会大打折扣。因此，深化改革推进过程中，必须充分发挥人大监督和决定作用，通过专题调研、质询、备案审查和听取审议报告等形式，加强对重点改革工作的监督，推动各级政府及其组成部门抓好落实，推动党委决定的重大改革部署贯彻落实。

（三）人大制度是全面深化改革的重要导向。各级人大由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。人民代表大会制度确立人大代表主体地位，支持和保障人大代表依法履职，通过完善代表联系群众制度，畅通社情民意反映和表达渠道，将人民群众带有普遍性的意见和建议充分地表达和反映，使之依法有序进入国家决策和各项工作中。可以说，各级人大代表，是人民的“代言人”，是党和政府联系群众的桥梁纽带。

习近平总书记反复强调改革要“坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，坚持依靠人民推动改革，促进人的全面发展。”坚持以人民为中心，就要关注人民群众的利益，推动社会公平正义，以人民群众的问题为改革的导向和突破口，以增进人民福祉为出发点和落脚点，激发和调动人民群众改革的主动性和创造性。新时期全面深化改革，一方面，必须支持和保障人大代表依法履职，畅通社情民意反映和表达渠道，将人民群众带有普遍性的意见和建议充分地表达和反映，保证人民的意志和愿望依法有序地进入国家机关的决策和工作中，在人民代表大会制度框架内实现党的领导和人民当家做主的有机统一；另一方面，要加强代表联络站规范化建设，通过完善代表联系群众制度，充分吸收基层党员干部群众在推进深化改革工作的先进经验模式，处理好顶层设计与基层创新的关系，调动各方积极性，最大限度激发推进改革发展的强大动能。

二、在全面深化改革中充分发挥人大制度优势

当前和今后一个时期，是揭阳迈向现代化建设新征程，全面建设宜居宜业宜游的活力古城、滨海新城，努力打造沿海经济带上的产业强市的关键阶段。在这一关键时期，要完整、准确、全面贯彻新发展理念，扭住构建新发展格局目标任务，更加精准地出台改革方案，推动改革向更深层次挺进，发挥全面深化改革在构建新发展格局中的关键作用。为此，必须充分发挥人大制度优势，紧紧围绕市委工作安排，认真履行宪法和法律赋予的各项职权，推动全面深化改革不断向纵深推进。

（一）加强和改进立法工作，有效发挥立法对改革的引领作用。紧密围绕全面深化改革总目标，把立法决策和改革决策更好结合起来，树立正确的立法价值理念，完善立法工作体制机制，发挥人大立法主导作用，既要坚持运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展，又要运用法治思维和法治方式开展立法，推进管理方式、管理体制改革，有效发挥立法对改革的引领、推动作用。

一是充分发挥人大在立法工作中的主导作用。准确把握党委决策的重点、经济社会发展的难点、人民群众关注的热点，进一步加强立法工作的组织协调，在地方立法权限范围内，积极推进重点领域立法，积极探索先行先试立法，推动立法决策同改革决策更好地结合起来。特别是围绕“八大攻坚行动”，在营商环境优化、城市建设管理等领域出台一批实用管用好用的实体性条例法规，更好地服务招商引资和全国文明城市创建大局。

二是要提高立法质量和效率。针对市委确定的重点改革事项，严格依照法定权限和程序行使立法权，完善立法起草、论证、协调、审议等环节机制，认真开好各种形式的座谈会、听证会、论证会，积极拓宽公众有序参与立法的途径，充分听取社会各方面的意见。对法规核心条款设计，做到能具体的尽量具体，能明确的尽量明确，确保每一部法规都更好地反映经济社会需求，更好地协调各方利益关系，确保改革工作始终在法治轨道上行稳致远。

三是要做好全民普法工作。充分发挥职能部门及执法部门的带头作用，围绕优化营商环境，实施乡村振兴战略，市域治理现代化等重点领域的重点工作做好普法宣传，营造浓厚法治氛围；针对网络热点问题和事件,组织司法执法人员和专家学者进行及时、准确、权威的法律解读,阻止谣言扩散，消除社会疑虑，弘扬法治精神,正确引导舆论，让知法、尊法、守法成为人民群众的共同追求和自觉行动，充分发挥立法的引领保障作用。 

（二）加强和改进监督工作，切实保障深化改革工作顺利推进。坚持“依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序”的原则，发挥用好宪法法律赋予人大的监督权，通过正确监督、有效监督，推动决策落地落实，把改革部署及时有效地转化为制度安排，为改革发展和国家的长治久安奠定更为坚实的基础。

一是要选准监督主题。聚焦省级改革任务试点和市委部署的重点改革任务，盯紧生态环境、教育、医疗、饮用水安全等事关群众切身利益的重难点问题开展重点视察、调研和审议活动，了解情况，分析问题，提出建议，督促、支持党委、政府进一步创新体制机制，强化工作举措，着力在实施乡村振兴战略、推动产业协调发展、加强生态文明建设、提高民生发展水平等重点改革上抓出成效，实现突破。同时要树立系统观念，强化前瞻思维，针对近年来市委大力推进的工业化、城镇化和农业农村现代化建设，以及社会管理体制机制创新等方面可能出现的新情况、新问题开展调研，提出带有前瞻性、预警性的对策建议，更好地统筹安全和发展，服务市委科学决策。

二是要强化监督权威。进一步健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督的制度体系，加强人大预算决算审查监督、国有资产监督、司法监督等职能。比如，国有企业改革是市委决定的重点改革事项，是经济体制改革的重要一环，各级人大部门要持续关注、跟踪监督和支持促进相关部门推进国有企业优化重组及转型发展，实施国有企业功能分类，整合重组部分市投资控股公司，增强国有资本盈利能力和综合能力。通过全口径预算监督，推动财政预算制度改革，优化公共资源配置。又如，民主和法治领域，要围绕促进司法公平正义的目标，结合正在开展的政法队伍专项整顿工作，着重开展对法院案件执行、完善审判监督机制、诉讼调解工作，检察院查办和预防职务犯罪、刑事诉讼监督、公诉工作，公安局打击和防范侵财犯罪等工作，促进公、检、法机关不断加强队伍建设，完善工作机制，改进工作作风，强化职能作用，切实维护社会公平正义，促进社会安全稳定。

三是要增强监督实效。综合运用好听取审议专项工作报告、执法检查、专题询问、工作评议等方式，健全和完善突出监督重点、增强监督实效的工作机制。比如，在生态文明体制改革中，要针对人民群众日益提升的生态意识、环保要求，对群众关注的养殖业污染整治、饮用水源保护、自然保护区建设与管理、乡村垃圾处理、森林资源保护等工作开展专项视察和专题调研，对土地管理法、畜牧法、环境保护法、水污染防治法等法律开展执法检查，突出加强现场检查监督，适时依法启动询问、质询、特定问题调查、备案审查、罢免等监督手段，督促政府和相关部门认真落实环保法律法规，加强生态建设，切实增强监督实效。

（三）加强和改进重大事项决定工作，确保党委决策的改革部署得到贯彻落实。人大讨论决定重大事项的本质，不仅仅是决议或决定的通过，而是在于运用国家政权组织形式，通过法定程序将党的主张转化为国家意志，把人民群众管理国家事务和社会事务的意愿通过国家权力机关上升为人民的共同意志，实现党的主张与人民意志的高度统一。要深入贯彻落实党中央关于全面深化改革的战略决策部署和省委、市委的工作安排，科学界定重大事项，制定操作细则，明确责任追究等，强化重大事项决定权的实施。要深入研究制定强化人大职能职权作用发挥的相关办法和措施，保障“一张蓝图干到底”。

一是要围绕贯彻党委重大改革决策部署行使决定权。准确领会党委意图，坚持抓重点议大事，加强调查研究，依法行使重大事项讨论决定权，科学合理作出决议决定，确保市委决策部署得到贯彻落实。比如，围绕市委“双3000亿”计划，在建立健全招商引资工作体系、优化营商环境综合改革、推进工程建设项目审批制度改革等领域作出相应的决议，瑞东全面优化营商环境，全力加强招商引资，全速推进项目建设，确保全年新签约、新开工项目分别达到3000亿元，扎扎实实补短板、强基础、促发展，助推“十四五”强势开局。

二是要围绕全局性的重大改革事项行使决定权。注意围绕全市全局性、根本性、长远性的重大事项，及时作出相应的决议、决定。比如：2021年，我市再获全国文明城市创建提名，这是揭阳全域改善综合形象，全面提升宜居宜业宜游水平的重要抓手。要围绕提升城市管理能力水平，在加强城市卫生保洁、绿化管养、规范运行等方面作出决议决定，推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，让城市运转更聪明、更智慧。又如，“十四五”时期是我市加快城市发展和城镇化建设进程的关键时期，要围绕城市总体规划、生态文明建设规划、历史文化名城保护等专项规划作出相应决议决定，保证经济社会发展的科学性合理性合法性，更好地促进全市城市规划建设和经济社会发展。

三是要事关人民群众切身利益的热点问题行使决定权。将民生问题作为行使重大事项决定权的重要方面，推动事关人民群众切身利益问题的解决。比如，围绕当前重点的结构性缺水问题，进一步完善饮用水水源保护办法的决定，保障人民群众饮用水安全。围绕污染防治工作，聚焦国考、省考断面水质达标和碳达峰、碳中和等核心问题，进一步完善国土空间规划体系、林长制、生态文明监管体系等方面的决议决定，提升环境容量。围绕就业、教育、医疗、社保、住房、养老、食品安全、教育等人民群众普遍关注、反映强烈、反复出现的问题，就相应改革创新举措作出决议决定，提升人民群众的生活品质。

（四）加强和改进基层代表工作，为全面深化改革凝聚广泛智慧和力量。习近平总书记反复强调改革要“坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，坚持依靠人民推动改革，促进人的全面发展。”依靠人民推动改革，关键在于凝聚共识，没有广泛的共识，改革就难以推进，也难以取得全面成功。要发挥人大代表来自人民、植根人民的特点和优势，支持和保障代表依法履职，扩大代表对常委会、专门委员会工作的参与，畅通社情民意反映和表达渠道，更好发挥代表在了解民情、反映民意、集中民智方面的独特作用，为全面深化改革凝聚最广泛的共识和合力。

一是要加强代表联络站规范化建设。认真落实“双联系”制度，调整优化镇（街）代表联络室办公场所，进一步规范代表联络室（站）组织管理、工作制度、活动内容、意见处理等工作，切实发挥其应有作用。进一步畅通代表联系群众渠道，组织调研、视察、走访、代表接待日、主体活动、代表小组活动等，引导代表深入基层、倾听民声、反映民意。以代表联络站为依托，充分发挥人大代表与人民群众联系紧密的优势，从法律层面加强重点领域改革特别是农村土地改革、新型农村集体经济发展专项试点等工作的政策宣传引导，争取群众理解支持，保障各项工作顺利推进。 

二是要深入推进民生实事代表票决制。民生实事票决制按照“征集民意—项目票决—实施监督—效果评价”框架要求，充分发挥人大代表“家、站、点”的阵地作用，组织人大代表积极参与到项目征集、表决、监督、评议的全过程，做到项目来源体现民意，项目内容体现民生，决定过程体现民主，工作结果凝聚民心。要把票决通过的民生事项作为深化改革的切入点、突破口，聚焦解决群众最关心、最直接、最现实的普惠性利益问题，充分吸收群众的意见和建议，实现党委决策与群众需求的精准对接、高度融合，真正解决群众所需、所盼、所忧，使群众的获得感更加充实。

三是要加强县乡人大工作和建设。健全县乡人大组织制度和工作机制，支持县乡人大依法行使监督权、决定权、任免权，推动县乡人大工作提质增效。重点要针对空港经济区人大工作缺位的问题，进一步完善功能区人大探索和实践，推动功能区人大工作更好地发挥作用。同时针对重点改革事项的代表议案建议，探索推进代表议案建议和办理情况向社会公开，切实解决“重答复、轻落实”的问题，确保件件有着落、事事有回音，使代表议案建议办理过程成为各级各部门转变作风、联系群众、改进工作、解决问题的过程，以真抓实干的作风，推动深化改革各项工作落实落地。

冯群璋：市委政研室（改革办）秘书科一级科员