洪晓亮  黄徐桂

    重大事项决定权是根据宪法和法律的规定，人大及其常委会就国家或地方行政区域内各种重大事项作出决议决定的权力，是一项具有法定性、权威性的职权，充分反映了一切权力属于人民的国家性质。在实践中，相对立法权、监督权、人事任免权而言，重大事项决定权使用频率低、使用范围窄、使用意愿弱等，存在着“看菜吃饭”被动履职多、“点菜吃饭”主动作为少的现象，让人民群众感到人大作出的决议决定刚性不够、权威性不足，一定程度上制约了人民当家作主管理地方和国家事务的实效性。本文从人大行使决定权被动履职的具体形式谈起，并分析其原因，谈谈对健全人大讨论决定重大事项制度的几点粗浅看法。

人大行使重大事项决定权存在“看菜吃饭”现象

    随着民主法治建设步伐的加快，在全面依法治国的背景下，对人大依法履职提出了新的更高要求。然而，人大在行使重大事项决定权方面，仍然存在一些不足，主要体现在“看菜吃饭”被动履职上，有提请时就作出决议决定，没有提请就没有主动开展工作，满足于“无提无决、有提有决、一决了之”，存在着“我要决定的少、要我决定的多”和“主动决定的少、被动决定的多”的现象。一些地方人大除每年审查和批准本级国民经济和社会发展计划以及财政预决算等宪法和法律有明确的“规定动作”之外，对重大投资项目、重大改革措施以及有关经济、政治、文化、社会、生态建设等方面重大事项的“自选动作”相对较少，甚至将决定权束之高阁。

    人大行使决定权的主动性不强，导致在很多领域存在缺位现象，对一些社会的焦点关切也不能作出及时的回应，使经济社会文化发展产生许多“短板”。比如，一些地方建设开发区、高新园区，大量圈占了土地而又“开而不发”，甚至变成了一些投机者坐地起价的生财之道，埋下了不稳定隐患；一些地方盲目投资、低水平重复建设，造成产能过剩，与当前推进供给侧结构性改革背道而驰；一些地方没有回应民生关切，没有将重大民生工程纳入重大事项范围，导致民生问题无法解决……这些虽然有决策能力和决策水平的问题，但也反映出当地人大在科学决策、民主决策有所欠缺，特别是对地方行政首长“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”缺乏有效制约。从中可以看出，人大的“看菜吃饭”被动履职，一定程度上制约了当地经济社会发展。

“看菜吃饭”被动履职的原因分析

    一是思想上怕“找麻烦”。一些人大同志担心对重大事项讨论决定多了，会被误解是与政府争权或影响政府工作的积极性，甚至错误地认为是向党委要权，思想上存在着怕影响关系、怕得罪人、怕今后事难办等等顾虑，导致不愿意“找麻烦”，多一事不如少一事，只要还不是急切需要，往往不去主动作为。

    二是法律依据相对笼统。宪法法律层面对决定权的规定过于原则、笼统，没有作出全面、具体的界定和说明，虽然一些地方对重大事项决定的内容进行界定，但普遍存在着形式内容重复相似，范围界定粗疏简单，针对性和可操作性不强。显然，这种法律依据相对笼统，一定程度上影响了行使决定权的积极性和主动性。

    三是对执行决议决定的监督有待加强。一些地方人大对重大事项议案，存在着“重审议、轻落实”、“会上议一议、会后放一放、“决而不行、行而无果”的现象，对决议决定通过后执行情况的跟踪监督抓得不够彻底，影响了决议决定的执行效果。

    四是自身水平有待提高。在人大履职过程中，由于受到自身能力的限制，对一些长远性、根本性、全局性的问题如何行使决定权把握不准，特别是在审议重大事项时，缺少专业意见建议，在很大程度上制约了作出决定的专业化、科学化。

从“看菜吃饭”到“点菜吃饭”转变的对策建议

    人大讨论决定重大事项，在全面依法治国的今天，这一宪法和法律赋予职权的重要性日益凸显。在这一大背景下，人大必须把“看菜吃饭”被动履职转变为“点菜吃饭”主动作为，依法行使决定权，确保人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。因此，必须加强顶层设计进行立法，建立完善程序保障，努力扩大公众有序参与，并把决定权与监督权相结合，使人大在行使决定权方面能获得更加有力的体制机制保障和更加清晰的程序指引，不断释放人大自身履职的张力和能动性，从而进一步推动人民代表大会制度与时俱进和完善发展。

    一要突出加强顶层设计。制度带有根本性和长远性。党的十八届三中全会就“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”作出重要部署、提出了明确要求。要立足宪法精神，对重大事项决定权进行立法，以立法形式对这一制度进行改革与完善。建议参照监督法的立法模式，出台《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项法》，对重大事项决定权的概念、范畴、提请主体、行使程序、法律责任等作出明确的实质性规定，使这项职权的行使更加规范和可操作。各级人大要根据上位法规定，结合本行政区域的实际，细化明确讨论决定重大事项的具体范围，能具体的就具体，能精准的就精准。对于设区的市获得地方立法权后，可以侧重对人大讨论决定城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护中的重大事项，以地方立法形式进行规定。

    二要突出构建“菜单模式”。人大要行使决定权，变被动为主动，就必须明确重大事项的内容及程序，建立一套行之有效的“菜单模式”，才能充分发挥好决定权在经济、政治、文化、社会和生态建设中的独特作用。一方面，要明确“菜单”内容。人大要立足本行政区域内的经济社会发展情况、地理位置、风俗民情，按照党委的中心工作，建立重大事项“清单”制度。每年年底政府根据经济社会发展实际情况，研究提出下一年度拟提请本级人大常委会讨论决定重大事项的建议“清单”，报本级人大常委会征求意见，由政府修改完善并报本级党委研究同意后，列入人大常委会和政府的年度工作要点。另一方面，要明晰“模式”程序。行使重大事项决定权要坚持民主决策、科学决策，就必须构建一套程序予以保障。要在议案的提出、议案的受理、议案的选择确定、议案的调研、讨论审议、决定落实情况等每个环节进行规范，健全程序制度，保障重大事项决定权的正确有效行使。

    三要突出协调理顺关系。重大事项决定权的行使，必须坚持党的领导，稳妥处理与“一府两院”的关系。一是处理好与党委的关系。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的重要讲话中明确提出，坚持和完善人民代表大会制度，必须毫不动摇坚持中国共产党的领导，保证和发展人民当家作主，全面推进依法治国，坚持民主集中制。因此，要健全人大讨论决定重大事项决定权制度，就必须坚持党的领导。各级人大要在党委的领导下，围绕党的方针、政策、路线，对准备作出的决议决定的事项，事先都要向党委请示报告。要积极贯彻党委意图，通过依法履职作出重大事项决定，及时把党的决策、党的主张经过法定程序转变成国家意志。二是处理好与政府的关系。政府是国家权力的执行者，长期在执行的第一线，对实际情况了解得比较详细。人大在作出决定前，要充分听取政府的意见建议，以便作出的决定更符合实际的情况，便于政府理解和执行。同时，既要大力推进各级政府重大决策出台前向本级人大报告，又要防止过分强调人大决定权而不顾实际，什么都由人大作决定，导致越俎代庖，干涉政府工作。三是处理好与司法机关的关系。适时就法院、检察院的重要工作和重大问题作出决议决定，重点解决司法公正和制约司法能力的深层次问题，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

    四要突出体现人民性。重大事项决定权的行使，是人民当家作主管理国家事务的根本体现。要坚持以人民为中心的发展思想，通过行使重大事项决定权，让人民心声变成有温度的现实，努力让人民群众有更多的获得感和幸福感。一是注重深入调研。重大事项的选择之前，要深入开展调查研究，密切联系群众，了解人民群众的意见和要求。特别是要把人民群众普遍关注的环境保护、饮用水安全、教育卫生、社会治安、精准扶贫等事项，进行梳理筛选，集中人民的意见和智慧，对一些利于全局发展、利于改善民生的重大事项，及时、依法作出决定。二是注重网络民意。习近平总书记指出：“网民来自老百姓，老百姓上了网，民意也就上了网”。我国有7亿网民，意味着一半以上的公民可以通过网络平台交流意见。在“互联网+”和大数据时代，要针对网络的虚拟环境和匿名性特征，建设网络良好生态，通过网络走群众路线，了解群众所思所愿，收集好想法好建议，为行使重大事项决定权奠定群众基础，使民意的表达能够更直接、更真实。三是注重发挥代表作用。人大代表是群众的“代言人”。要充分发挥人大代表密切联系群众的独特优势，及时把人民群众对一些事关全局、影响长远、切实可行的意见建议，特别是当前人民群众对于加快发展、全面建成小康社会的期盼反映出来，确保人大决定的重大事项既体现全局性，又体现民生民计。

    五要突出跟踪监督。人大依法讨论决定重大事项，不但有利于党委的意图和决策的落实，保证党的领导，也有利于支持监督“一府两院”工作。决议决定通过后，人大可以要求“一府两院”拿出实施计划和措施，在规定时限内，通过听取执行情况报告、组织代表视察等形式，不断推动决议决定得到有效落实。涉及问题复杂的，要在跟踪监督过程中，继续提出意见建议，必要时再次做出决议决定，促进问题彻底解决。对有关国家机关拒不执行决议决定，人大要敢于运用质询、特定问题调查等手段加强监督，甚至可以启动问责程序，切实保证决议决定得到不折不扣的贯彻落实。与此同时，要加强人大自身建设，努力提高讨论决定重大事项的能力，以保障重大事项决定权的依法、正确、有效行使。